解读丨建设项目档案的“四制管理”

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一、项目建设管理“四制”的内容

(一)建设项目法人责任制

为了建立投资责任约束机制,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度进行工程项目管理,1996年3月,国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,要求“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人”,“由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值,实行全过程负责”。1999年2月,为了加强基础设施工程质量管理,国务院办公厅发出通知,要求“基础设施项目,除军事工程等特殊情况外,都要按政企分开的原则组成项目法人,实行建设项目法人责任制,由项目法定代表人对工程质量负总责”。项目法人责任制的核心内容是明确由项目法人承担投资风险,项目法人要对工程项目的建设及建成后的生产经营实行一条龙管理和全面负责(终生责任制)。

项目法人按照国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》设立:新上项目在项目建议书被批准后,应由项目的投资方派代表组成项目法人筹备组,具体负责项目法人的筹建工作。有关单位在申报项目可行性研究报告时,须同时提出项目法人的组建方案,否则,其可行性研究报告将不予审批。在项目可行性研究报告被批准后,应正式成立项目法人。按有关规定确保资本金按时到位,并及时办理公司设立登记。项目公司可以是有限责任公司(包括国有独资公司),也可以是股份有限公司。国家重点建设项目的公司章程须报国家计委备案;其他项目的公司章程按项目隶属关系分别报有关部门、地方计委备案。由原有企业负责建设的大、中型基建项目,需新设立子公司的,要重新设立项目法人;只设分公司或分厂的,原企业法人即是项目法人,原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员,并实行专项考核。

(二)建设工程监理制

建设工程监理是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托,依据国家有关工程建设的法律、法规,经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他工程建设合同,对工程建设实施的专业化监督管理。

建设工程监理的主要内容包括:协助建设单位进行项目可行性研究,优选设计方案、设计单位和施工单位,审查设计文件,控制工程质量、工期和造价,监督、管理建设工程合同的履行,以及协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等。

实行建设监理,已经成为我国的一项重要制度。这项新制度把原来工程建设管理由业主和承建单位承担的体制,变为业主、监理单位和承建单位三家共同承担的新的管理体制。

建设工程监理的范围根据中华人民共和国建设部2001年1月17日发布的第86号令《建设工程监理范围和规模标准规定》确定。

(三)建设项目招投标制

建设项目招标招制是一种有竞争的全面包干责任制,就是建设单位发布招标,承包单位投标。双方都以平等的法人地位,以各自的利益为基础,按招标提出的或商定的工程造价、工期、质量及报酬、责任签定合同,双方按合同承担经济责任。

建设项目招标招标范围和规模标准执行《贵州省工程建设项目招标招标范围和规模标准规定》(省政府令第116号)规定。

本省行政区域内下列工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,符合以下条件:关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目;使用国有资金投资的项目;国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。且达到下列规模标准之一的,必须进行招标:

1、施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;

2、采购重要设备、材料等货物的单项合同估算价在100万元人民币以上的;

3、勘察、设计、监理等服务单项合同估算价在50万元人民币以上的;

4、单项合同估算价低于本条第(一)、(二)、(三)项规定的规模标准,但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

法律、法规对工程建设项目招标范围另有规定的,从其规定。鼓励对招标范围之外或者规模标准以下的项目进行公开招标。

工程建设项目符合下列情况之一的,经项目审批部门批准,可以不进行招标:

1、除农村公路建设中的大中型桥梁工程、水利建设中的小(2)型以上(含小(2)型水利枢纽工程、大中型引水隧道工程外,利用扶贫资金实行以工代赈的;

2、生态环境建设和保护等涉农项目中需要当地直接受益农民投资、投工、投劳的施工部分;

3、已建成项目需要改、扩建或者技术改造,由其他单位进行设计影响项目功能配套性的;

4、勘察、设计、施工、监理单位自行投资建设、自行使用且其相应资质等符合工程要求的。

法律法规对工程建设项目不进行招标另有规定的,从其规定。

(四)建设项目合同制

建设项目的勘察、设计、施工、管理、设备和材料的采购,在实行招、投标后,中标单位与项目法人签订合同,在合同中明确工作范围、职责权限、质量和进度等,作为合同双方共同遵守的文件,具备法律责任。

二、执行“四制”存在的主要问题

(一)在执行项目法人责任制方面存在的主要问题

许多项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设,政企不分。 一些项目虽成立了法人机构,但基本上仍以行政指挥为主,有的工程 指挥部和项目法人并存,关系不清,职责不明,项目法人无法独立履行职责。

(二)在执行招标投标制方面存在的主要问题

1、有的地方或部门未经批准,将公开招标的项目擅自采取邀请招标;有的无视《招标投标法》及有关法规、规章及政策性规定,不依法招标。

2、招标代理机构与行政主管部门未完全脱钩,存在隶属关系或其他利益管理。招标代理机构资质管理不严,其从业人员素质参差不齐。

3、专家库专家组成不全面,特别是县级专家库专家组成质量、数量均不足。个别专家存在私下接触投标人,收受投标人财物或者其他好处,透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况的现象。

4、不重视资格预审,对评标标准和评标办法的制定和修改有时存在随意性,有的存在投标人难以接受的不公平的条件。

(三)在执行工程监理制方面存在的主要问题

工程建设中,重设计、重施工、轻监理的观念仍然普遍。有些业主及施工单位对监理单位职责没有正确的认识,使监理工作正常开展受到一定困扰。 同时,项目现场监理人员少,外聘监理人员多,离退休人员多,无证人员多,同体监理现象较为普遍。

(四)在执行合同制方面存在的主要问题

1、有的建设单位并未严格按照施工合同范本签订合同,或者不按招标文件和投标书签订合同。

2、合同主体不统一,即存在一些工程队伍签订合同时挂靠其他施工 企业来承担项目的现象。

3、签订合同的程序不完备,或者用无法人资格的部门单位来签订合同。

4、合同文本不统一,许多条款欠缺,或主要条款不够详细。

三、措施建议

(一)在执行项目法人责任制方面的措施建议

严格执行项目法人责任制,明确每个工程项目的法人主体,不得以工程指挥部、项目办公室代替法人主体。 项目成立了法人机构,工程建设就要以项目法人为建设主体,保证项目法人独立履行职责。

(二)在执行招标投标制方面的措施建议

1、严格依照《招标投标法》及有关法规、规章及政策性规定,执行招标投标制度,任何单位和个人不得以任何形式干预、更改招标方式。

2、严格执行《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》(建设部令[2007]154号)文件要求,规范招标代理机构和招标收费行为。对行使或变相行使行政监督和管理职能,以服务机构名义参与招投标代理活动的违法行为,要限期予以纠正。招标代理机构可以跨区域开展业务,任何地方和部门不得以登记备案等方式变相加以限制。对招标代理机构的管理除了现行的年度审核、资质升级制度外,还应采取实行招标人(代理机构)投标人机构信用等级管理制度。招标是预防和遏制腐败的手段,招标代理机构这支队伍政治上业务上就必须首先要过硬,必须对其从业人员进行资格认证。有关部门则应加强对其专业人员的知识培训,使其掌握必要的技术、经济和法律知识,经考试合格后由有关部门颁发岗位资格证书。

3、完善评标专家库和评标专家管理制度。跨地区、跨行业挑选一批高素质的人员进入专家库,专家库人员组成应涵盖各行各业,数量上要达到规定要求,以满足评标时对各专业的需求。每年增补一次高素质人员进入专家库。

4、加强投标资格预审工作。资格预审工作是严格市场准入、保证有序竞争的重要环节,是招标工作的起始,它既是贯彻建设工程必须由相应资质队伍承包的政策的体现,也是保护业主和广大消费者利益的举措,是避免未达到相应技术与施工能力的队伍乱接工程和防止导致出现豆腐渣工程质量事故的有效途径。

对评标标准和评标办法从公开的形式到内容做出严格规定,评标标准和评标办法必须在招标文件中公开载明并不得附带投标人难以接受的不公平的条件,一经公开,便不得随意更改,凡是未在招标文件中载明的条件,一律不得作为评标的依据。

(三)在执行工程监理制方面的措施建议

严格执行工程监理制,对监理单位和监理从业人员进行规范化管理;加强工程监理制意义和重要性的宣传力度;提高监理市场和监理人员准入门槛并对监理单位实行信用等级管理机制,真正做到监理单位有资质、有诚信,从业人员有资格有能力能胜任监理工作。 工程建设监理对提高工程质量、控制投资和工期起到了重要作用,甚至在一定程 度上遏制了建设中的腐败行为。

(四) 在执行合同制方面的措施建议

严格执行合同制,合同文本规范化。合同管理直接关系到项 目实施是否顺利,严格按照各行业合同范本、招标文件和投标书签订合同;明确合同法人主体,杜绝一些工程队伍签订合同时挂靠其他 企业来承担项目的现象。

(五)建立健全监督机制

纪检、监察部门全过程监督,避免在工程项目建设过程中出现违法违纪行为,对群众举报进行认真的调查,一经查实,按相关法律法规规定作出严肃处理。


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